2006年5月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場監(jiān)管的意見》（國辦發(fā)〔2006〕40號）出臺，全國各級農(nóng)業(yè)行政主管部門相繼設(shè)立了種子管理機(jī)構(gòu)（多為事業(yè)編制），各地先后開展種子執(zhí)法年活動、種子“雙打”行動、種子質(zhì)量年專項行動，種子管理工作邁上了一個新臺階。

 

      2018年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），為貫徹落實《意見》，2019年3月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作的通知》，要求各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門采取有力措施，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍，徹底消除多頭重復(fù)執(zhí)法。截至目前，改革任務(wù)基本完成，各級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍整合組建到位、職責(zé)編制明確到位、執(zhí)法人員配備到位、經(jīng)費裝備保障到位。

 

      農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設(shè)立了種業(yè)管理司，地方農(nóng)業(yè)主管部門設(shè)立了種業(yè)管理處（科），統(tǒng)管農(nóng)作物種子和畜禽、漁業(yè)種苗。涉改相關(guān)機(jī)構(gòu)在剝離行政執(zhí)法職能后，繼續(xù)做好行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測、檢驗檢測等工作，但不再承擔(dān)行政處罰、行政強(qiáng)制職能。新形勢下如何進(jìn)一步加強(qiáng)種子管理？結(jié)合多年的種子管理工作實踐，提出幾點建議。

 

      1 圍繞一個中心

 

      2021年中央一號文件提出要打好種業(yè)翻身仗，要開展種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，為我國“十四五”時期種業(yè)發(fā)展指明了方向。所以要緊緊圍繞種質(zhì)資源保護(hù)和利用這個中心，繼續(xù)開展種質(zhì)資源普查與收集行動，充分發(fā)掘、保護(hù)和利用農(nóng)作物、畜禽和漁業(yè)種質(zhì)資源，促進(jìn)育種創(chuàng)新。加強(qiáng)新品種知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，打擊侵犯品種權(quán)違法行為，引導(dǎo)育種家注重基礎(chǔ)研究，腳踏實地，不急功近利、不急于求成、不一味追求品種數(shù)量，從源頭解決“審定品種多、優(yōu)質(zhì)品種少、推廣應(yīng)用難”的問題。

 

      種質(zhì)資源是國家關(guān)鍵性戰(zhàn)略資源，繼2015年農(nóng)業(yè)部組織開展第三次全國農(nóng)作物種質(zhì)資源普查與收集行動以來，2021年第三次全國畜禽遺傳資源普查和第一次全國水產(chǎn)養(yǎng)殖種質(zhì)資源普查也全面啟動，足見國家對種質(zhì)資源保護(hù)與利用的重視。作為種子管理部門，在做好種質(zhì)資源普查與保護(hù)的同時，還要打擊侵犯新品種權(quán)行為，保護(hù)新品種知識產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)種質(zhì)資源的有效利用和育種技術(shù)創(chuàng)新，從而促進(jìn)種業(yè)持續(xù)發(fā)展。

 

      2 抓住兩個環(huán)節(jié)

 

      2.1 生產(chǎn)環(huán)節(jié)

 

      對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管理旨在從源頭控制種子質(zhì)量，以農(nóng)作物種子為例（下同），主要包括以下內(nèi)容。

 

      ?2.1.1 對種子企業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)的管理

 

      依據(jù)《中華人民共和國種子法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營主要農(nóng)作物種子需要申辦農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，載明生產(chǎn)經(jīng)營范圍、有效區(qū)域、有效期和生產(chǎn)種子的作物種類、種子類別、品種名稱、種子生產(chǎn)地點等主要內(nèi)容。對種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的管理主要包括檢查種子企業(yè)是否具有生產(chǎn)經(jīng)營許可證，生產(chǎn)的品種是否侵權(quán)、是否為轉(zhuǎn)基因，在區(qū)域外委托他人生產(chǎn)種子的是否在生產(chǎn)地備案等。

 

      ?2.1.2　對種子生產(chǎn)基地的管理

 

      即核查確認(rèn)制種基地是否符合安全隔離條件、田間去雜保純措施是否落實到位、田間純度是否達(dá)標(biāo)、生產(chǎn)品種及面積與許可備案的內(nèi)容是否吻合、生產(chǎn)檔案是否健全等。對生產(chǎn)基地的監(jiān)管應(yīng)該從播種前開始直到收獲結(jié)束，貫穿全過程。特別是在適宜純度檢驗的花期等關(guān)鍵時期，督促生產(chǎn)企業(yè)開展田間去雜，確認(rèn)田間純度達(dá)標(biāo)后方可收獲。對于隔離條件不符合要求、田間雜株嚴(yán)重超標(biāo)的種子田，經(jīng)整改仍然不合格的，建議生產(chǎn)企業(yè)將其報廢，從源頭阻止不合格種子流入市場。生產(chǎn)檔案應(yīng)當(dāng)包含技術(shù)負(fù)責(zé)人、作物類別、品種名稱、親本（原種）名稱、親本（原種）來源、生產(chǎn)地點、生產(chǎn)面積、播種日期、隔離措施、產(chǎn)地檢疫、收獲日期、種子產(chǎn)量等內(nèi)容。

 

      ?2.1.3 對種子加工環(huán)節(jié)的管理

 

      即對種子收購、運(yùn)輸、烘干、加工、精選、包裝、檢驗等全過程跟蹤監(jiān)督和檢查指導(dǎo)。種子加工是種子質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立完善的加工檔案，載明技術(shù)負(fù)責(zé)人、品種名稱、生產(chǎn)地點、加工時間、加工地點、包裝規(guī)格、種子批次、標(biāo)簽標(biāo)注、入庫時間、種子數(shù)量、質(zhì)量檢驗報告等信息；對于沒有生產(chǎn)加工檔案或者檔案不健全的企業(yè)，農(nóng)業(yè)行政主管部門可以根據(jù)情節(jié)輕重予以處罰，同時在該環(huán)節(jié)要嚴(yán)厲打擊套牌包裝、侵權(quán)生產(chǎn)、以次充好等違法行為。

 

      2.2 經(jīng)營環(huán)節(jié)

 

      對經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理即對轄區(qū)種子經(jīng)營主體及其經(jīng)營活動的監(jiān)管，包括以下內(nèi)容。

 

      ?2.2.1 檢查經(jīng)營主體是否具有經(jīng)營資質(zhì)，種子是否依法備案和建立經(jīng)營檔案

 

      凡是具有包裝權(quán)的種子企業(yè)都需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，專門經(jīng)營不再分裝的農(nóng)作物種子的，或者受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的生產(chǎn)經(jīng)營主體委托代銷其種子的，不需要申辦農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，只要申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照即可，但是需要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站中國種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺依法備案，并建立詳細(xì)的種子經(jīng)營檔案。經(jīng)營檔案內(nèi)容包括種子銷售對象姓名及地址、品種名稱、包裝規(guī)格、銷售數(shù)量、銷售時間、銷售票據(jù)；批量購銷的，還應(yīng)包括種子購銷合同。

 

      ?2.2.2 檢查經(jīng)營的品種是否合法、種子標(biāo)簽標(biāo)注內(nèi)容是否完整規(guī)范

 

      品種是否合法是指所經(jīng)營的品種是否經(jīng)過國家或者省級審定、通過審定品種是否適宜在本地種植。種子標(biāo)簽是否規(guī)范是指標(biāo)注的內(nèi)容是否完整，形式是否符合《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》及《農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則》的規(guī)定。據(jù)多年的市場檢查發(fā)現(xiàn)，種子標(biāo)簽存在問題的現(xiàn)象十分普遍，是種子經(jīng)營環(huán)節(jié)常見的違法行為，應(yīng)當(dāng)引起種子生產(chǎn)商的高度重視。

 

      ?2.2.3 開展種子質(zhì)量監(jiān)督抽查，驗證種子質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)

 

      開展種子質(zhì)量監(jiān)督抽查是種子管理最有效的手段之一，旨在驗證被查種子質(zhì)量是否達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，有助于促進(jìn)種子生產(chǎn)經(jīng)營者提高種子質(zhì)量意識，為打擊生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子行為提供有效證據(jù)。目前，通過省級考核驗證的種子檢驗室數(shù)量還十分有限，特別是大多數(shù)縣級農(nóng)業(yè)主管部門的種子檢驗室，雖然可以開展常規(guī)的種子樣品檢測工作，但其檢測結(jié)果僅供參考，不具備法律效力，不能作為處罰依據(jù)，對于檢驗出不合格的樣品，需要送省主管部門進(jìn)一步檢測驗證。

 

      3 突出三個重點

 

      3.1 品種管理

 

      品種管理即對品種的合法性（適應(yīng)性）與真實性的確認(rèn)和鑒定。品種的合法性當(dāng)場即可判定，而品種真實性則需要抽樣檢測。品種管理針對的主要是種子的“假”，假種子不僅損害農(nóng)民利益、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，還侵犯品種權(quán)人利益，一直是重點打擊的對象。目前關(guān)于品種真實性最有效的檢測方法是室內(nèi)分子檢測和田間種植鑒定，特別是室內(nèi)分子檢測準(zhǔn)確、快捷、方便，但是需要有對照樣品，且檢測成本較高。

 

      3.2 質(zhì)量管理

 

      質(zhì)量管理即驗證所經(jīng)營的種子質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、是否為轉(zhuǎn)基因，需要抽取樣品，開展室內(nèi)檢測或種植鑒定。質(zhì)量管理針對的主要是種子的“劣”。種子最主要的質(zhì)量指標(biāo)有凈度、水分、發(fā)芽率和純度4項，可以通過室內(nèi)檢驗或田間種植來驗證，轉(zhuǎn)基因種子的定性檢測方法可以利用試劑與試紙測試，當(dāng)場即可檢出是否陽性。

 

      3.3 標(biāo)簽管理

 

      種子標(biāo)簽是注明和描述商品種子信息的重要標(biāo)識，包括文字說明及特定圖案。標(biāo)簽管理即依據(jù)《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》和《農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則》，核對種子標(biāo)簽標(biāo)注的內(nèi)容是否完整、合規(guī)。常見的問題有3個：一是標(biāo)簽內(nèi)容不完整，即應(yīng)當(dāng)標(biāo)注的內(nèi)容沒有標(biāo)注；二是標(biāo)注內(nèi)容不規(guī)范，比如品種名稱使用小名、別名、俗名、假名；三是虛假宣傳，比如品種特性不依據(jù)品種審定意見來描述，夸大產(chǎn)量和抗性，誤導(dǎo)農(nóng)民。

 

      4 注重四個加強(qiáng)

 

      4.1 加強(qiáng)隊伍建設(shè)

 

      改革完成后，各級農(nóng)業(yè)主管部門要確保農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍編制到位、人員到崗、經(jīng)費保障、著裝統(tǒng)一、裝備完善。種子管理人員要通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，掌握必要的種子知識和檢驗技能，熟悉種子法律法規(guī)，提升業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

 

      4.2 加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)

 

      加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，打造一支政治信念堅定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的種子管理隊伍，為種業(yè)振興保駕護(hù)航。

 

      4.3 加強(qiáng)基地建設(shè)

 

      除了執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展違法案件查處工作之外，農(nóng)業(yè)主管部門還要加強(qiáng)種子日常管理，建立穩(wěn)定的農(nóng)作物新品種試驗示范基地。開展新品種種植測試，旨在進(jìn)一步驗證新品種在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性，防止盲目引種給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來損失；同時開展新品種比較試驗，篩選出適宜當(dāng)?shù)赝茝V的優(yōu)良品種，組織農(nóng)民觀摩，把示范基地打造成農(nóng)民培訓(xùn)的田間課堂。

 

      4.4 加強(qiáng)檢驗室建設(shè)

 

      無論是對農(nóng)作物還是畜禽、水產(chǎn)種業(yè)的監(jiān)管，都離不開必要的檢驗室，加強(qiáng)基層種子檢驗室建設(shè)十分必要。目前要進(jìn)一步更新檢驗儀器設(shè)備，組織檢驗員培訓(xùn)，針對農(nóng)作物種子管理需要，考核驗證一批基層種子檢測機(jī)構(gòu)，讓更多基層單位除能夠正常開展種子凈度、水分、發(fā)芽率、純度4項指標(biāo)檢測外，也能開展品種真實性室內(nèi)檢測（分子鑒定）和轉(zhuǎn)基因檢測，以適應(yīng)現(xiàn)代種業(yè)管理需要。

 

      5 把握五個轉(zhuǎn)變

 

      5.1 管理重心由上層向基層轉(zhuǎn)移

 

      市縣兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是一般違法案件的基本管轄主體，承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)最重，也是改革的重點。本輪改革按照職權(quán)法定、屬地管理、重心下移的原則，省、自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍，而將執(zhí)法辦案職能下沉至市縣一級?；鶎愚r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法單位要不辱使命，勇于擔(dān)當(dāng)，把打擊種子違法行為作為執(zhí)法重點之一。

 

      5.2 執(zhí)法種類由多頭分散向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變

 

      改革前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法各自為政、多頭分散的問題嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)主管部門的行政執(zhí)法、種子管理、漁政管理、畜牧管理等多個科室或單位參與種子執(zhí)法；改革后將原來分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位的行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制職能全部剝離，整合到新的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，集中行使上述行政執(zhí)法職能；原有的行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測、檢驗檢測等非行政執(zhí)法職能被剝離出去。

 

      5.3 管理空間由線下向線上轉(zhuǎn)移

 

      隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)不斷發(fā)展，在網(wǎng)上經(jīng)營農(nóng)作物種子特別是蔬菜、花卉種子（種苗）的主體越來越多。線上經(jīng)營不再分裝農(nóng)作物種子和不需要包裝的種苗只需要提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門出具的種子備案單即可，這種看不見摸不著的經(jīng)營行為，監(jiān)管難度較大，農(nóng)業(yè)主管部門要聯(lián)合銷售平臺在市場準(zhǔn)入和品種審查等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。

 

      5.4 管理手段由行政處罰向日常監(jiān)管轉(zhuǎn)變

 

      行政處罰只是手段，不是目的。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法職責(zé)覆蓋種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)、漁政、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等10多個領(lǐng)域。由于人員、精力有限，常忙于案件查處，對于種子日常管理工作，可能需要依靠承擔(dān)種子監(jiān)管職能的業(yè)務(wù)科室去做好行業(yè)管理、監(jiān)測檢驗、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、品種推廣等。管理工作壓力加大。

 

      5.5 監(jiān)管范圍由農(nóng)作物種業(yè)向畜禽和漁業(yè)種業(yè)轉(zhuǎn)變

 

      《種子法》所稱“種子”，僅指農(nóng)作物種子和林木種子，而我們?nèi)粘Ｋf的種子管理往往被理解為狹義的農(nóng)作物種子的管理。隨著國家對種業(yè)發(fā)展的高度重視，結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，各級農(nóng)業(yè)行政主管部門新設(shè)立的種業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍覆蓋了農(nóng)作物、畜禽和漁業(yè)種子（種苗）的全部。

 

      當(dāng)然，本輪農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中關(guān)于種子管理機(jī)構(gòu)的撤銷與設(shè)立，各地還存在一些差異。比如，有的地方雖然在省級農(nóng)業(yè)主管部門設(shè)立了種業(yè)管理處，但在市縣級層面并沒有全部設(shè)立專門的種業(yè)管理行政科室。特別是縣級種子管理站被撤銷后，其原有的農(nóng)作物種子管理職能被分解劃轉(zhuǎn)到其他行政科室（比如種植業(yè)管理科等），而畜禽和漁業(yè)種子（種苗）監(jiān)管職能仍然保留在原有的畜牧科和漁業(yè)科。這樣形成了基層種業(yè)監(jiān)管職能分散，沒有歸口的科室，不利于省、市、縣種子管理業(yè)務(wù)條線對接，上級交辦的事項到基層需要分解到不同科室，容易出現(xiàn)互相扯皮，造成管理盲區(qū)，希望引起重視，確保種子管理“人心不散、隊伍不亂、工作不斷”。（參考文獻(xiàn)略）

 

      ?本文來自《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后如何加強(qiáng)種子管理》

 

      ?作者：盛煥銀 徐艷

 

      ?單位：江蘇省新沂市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

 

      ?刊于《中國種業(yè)》2022年第2期39-42頁，轉(zhuǎn)載請注明