據(jù)新華網(wǎng)2021年6月11日報(bào)道，6月份正是河北小麥成熟收割季，在河北省邢臺市南和區(qū)閆里鄉(xiāng)的麥地里，一邊是小麥聯(lián)合收割機(jī)馬達(dá)轟鳴割著麥子，一邊是農(nóng)民開著拖拉機(jī)，拉著自制的噴淋設(shè)備，跟著收割機(jī)灑水，抑制揚(yáng)起的秸稈粉塵。經(jīng)過問詢，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民反映說是有關(guān)部門工作人員要求，收割機(jī)揚(yáng)起的秸稈粉塵會導(dǎo)致空氣污染，需要采取措施才能收割。為了趕農(nóng)時(shí)，只能這么辦。
那么，農(nóng)民收割小麥產(chǎn)生的秸稈粉塵是否屬于大氣污染防治法所規(guī)制的揚(yáng)塵污染？
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害。關(guān)于粉塵，原環(huán)保部《大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》只規(guī)制了工業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的粉塵污染標(biāo)準(zhǔn)，并沒有明確農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的。而《中華人民共和國大氣污染防治法》關(guān)于揚(yáng)塵污染的防治，也僅對工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的揚(yáng)塵污染進(jìn)行了明確規(guī)定。這包括從事房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河道整治以及建筑物拆除等施工單位；從事運(yùn)輸煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車輛；以及從事市政裸露地面的綠化與鋪裝等施工行為的單位和個(gè)人在施工過程中產(chǎn)生的揚(yáng)塵的防治。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的揚(yáng)塵控制并未明確規(guī)定。而且收割小麥產(chǎn)生的秸稈揚(yáng)塵也不屬于第五節(jié)農(nóng)業(yè)和其他污染防治所規(guī)制的范疇。
另外，《河北省大氣污染防治條例》第四十二條雖然明確規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極推動對裸露農(nóng)田和農(nóng)村荒地的治理，防治揚(yáng)塵污染。”但該條所指主要是裸露田地?fù)P塵污染的防治，而不能明確地涵蓋小麥?zhǔn)崭钤斐傻慕斩挿蹓m。這需要進(jìn)一步界定秸稈粉塵是否屬于大氣污染物，以及是否屬于大氣污染防治中的揚(yáng)塵污染。并且，農(nóng)業(yè)收割過程中產(chǎn)生的秸稈粉塵是否屬于大氣污染防治的范疇，或者是否需要用法律手段來規(guī)制相關(guān)的行為尚需更多科學(xué)論證。對某些地方來說，由于大范圍的機(jī)械收割，在沒有相應(yīng)處理措施的情況下，也許會產(chǎn)生揚(yáng)塵污染，但這種污染是否會影響到環(huán)境，對于環(huán)境會影響到什么程度，都需要進(jìn)行科學(xué)研究才能得出結(jié)論。而對于該事件中的普通民眾而言，應(yīng)當(dāng)是“法無禁止皆可為”。不能在法律沒有明確規(guī)定時(shí)，“一刀切”地搞形式環(huán)保。
誠然，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保意識非常必要，但地方政府及有關(guān)部門首先要依法履職。如果環(huán)保部門人員只是倡議或者提出工作指導(dǎo)建議，農(nóng)民自覺采取防止揚(yáng)塵的行為則是符合有關(guān)法律規(guī)范的行為。但如果行政機(jī)關(guān)人員直接強(qiáng)制農(nóng)民采取某種防止揚(yáng)塵的措施，甚至不采取就會給予某種處罰則明顯超過法律規(guī)定賦予的行政權(quán)限，是一種濫用行政權(quán)力的行為。
媒體報(bào)道后，有關(guān)方面已開始檢討反思。同時(shí)，此事也進(jìn)一步引發(fā)了我們的思考，即認(rèn)識農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的規(guī)律性客觀性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的邊界。
就收割小麥產(chǎn)生的揚(yáng)塵是否屬于污染物，從國際上看，德國《聯(lián)邦污染防治法》空氣污染是指空氣的自然組成物由于煙霧、煤塵、塵土、煤氣、蒸汽或氣味而發(fā)生了變化。但在《聯(lián)邦污染防治法》中大多是對工廠設(shè)備、材料、產(chǎn)品、燃料等的規(guī)定以及對交通工具運(yùn)營的規(guī)定，并不規(guī)制農(nóng)作物收割這類原始生產(chǎn)工序，《聯(lián)邦污染防治法》沒有對聯(lián)合收割機(jī)所產(chǎn)生的粉塵指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定。根據(jù)德國學(xué)者解釋，主要是從法理上區(qū)分了初級生產(chǎn)和次級生產(chǎn)兩種情況。初級生產(chǎn)典型如收割作物，這類情況產(chǎn)生的粉塵會受到豁免，體現(xiàn)了一種對農(nóng)民特殊權(quán)利的保護(hù)理念。次級生產(chǎn)中產(chǎn)生農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品，這些副產(chǎn)品在法律性質(zhì)上屬于貿(mào)易產(chǎn)品，享受較少的豁免，其產(chǎn)生的污染物也受到環(huán)保法的嚴(yán)格約束。法國相關(guān)的法律法規(guī)中對于秸稈收割產(chǎn)生的揚(yáng)塵是否屬于空氣污染物并沒有明確規(guī)定，在指導(dǎo)性文件《農(nóng)業(yè)粉塵相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估和管理》中有所提及，指出秸稈收割產(chǎn)生的揚(yáng)塵屬于有機(jī)粉塵中的植物來源性粉塵，對健康無影響，不是有毒二次顆粒的前體物，一般很快沉降在排放點(diǎn)附近。根據(jù)法國對空氣污染物的定義，有損人體健康是認(rèn)定空氣污染物的必要條件，而粉塵對健康的影響取決于其有機(jī)或礦物質(zhì)成分。澳大利亞更關(guān)注吸入谷物粉塵對工人造成傷害的風(fēng)險(xiǎn)，以及粉塵著火的爆炸風(fēng)險(xiǎn)。英國目前僅是對谷物升降機(jī)產(chǎn)生的浮塵有限制性規(guī)定；針對谷物收割環(huán)節(jié)的浮塵尚無限制性規(guī)定，近來媒體報(bào)道了收割小麥時(shí)浮塵的危害，但只是一些組織呼吁立法。
美國在奧巴馬政府時(shí)期，有農(nóng)業(yè)州的議員擔(dān)憂環(huán)境保護(hù)署（EPA）會對農(nóng)業(yè)揚(yáng)塵采取嚴(yán)格管制措施，進(jìn)而給農(nóng)業(yè)造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為此，有農(nóng)業(yè)州議員向眾議院提交了《農(nóng)業(yè)粉塵管制預(yù)防法》，議案發(fā)起者的根本目的在于，使農(nóng)業(yè)粉塵免于《清潔空氣法》的規(guī)制，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于這一法案，奧巴馬政府表示了強(qiáng)烈反對，理由是該議案將對《清潔空氣法》的實(shí)施帶來更多不確定性和監(jiān)管難度，政府已經(jīng)多次解釋，環(huán)境保護(hù)署不會對農(nóng)業(yè)粉塵采取更嚴(yán)格的管制措施，法案發(fā)起人的擔(dān)憂是沒有必要的；并且《農(nóng)業(yè)粉塵管制預(yù)防法》采取了“有害粉塵”這一表述，但這個(gè)表述是一個(gè)不精確且科學(xué)上未定義的術(shù)語，這種不精確的術(shù)語使用將會為《清潔空氣法》對采礦作業(yè)、工業(yè)活動的污染管制措施造成障礙，使得《清潔空氣法》已經(jīng)實(shí)施多年的污染排放監(jiān)管產(chǎn)生高度不確定性。該議案最終沒有得到參議院和奧巴馬政府的認(rèn)可，美國一些州的立法對于農(nóng)業(yè)粉塵污染問題作出了不同的規(guī)定。例如密歇根州《清潔空氣法》要求所有履帶設(shè)備必須附帶有減少粉塵的裝置，例如灑水裝置。該法明確規(guī)定，破碎機(jī)、磨粉機(jī)、篩分作業(yè)、斗式提升機(jī)、輸送機(jī)轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)、輸送機(jī)裝袋作業(yè)、儲料倉、精料車和軌道車在裝車作業(yè)時(shí)，應(yīng)噴灑水或表面活性劑溶液，采用堵料加料，或根據(jù)法律規(guī)定的操作程序、方法處理。而部分州為了保護(hù)農(nóng)業(yè)，則存在豁免農(nóng)業(yè)污染的情況。華盛頓州《清潔空氣法》規(guī)定，符合通常標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)活動所造成的揚(yáng)塵可以受到豁免。農(nóng)業(yè)用地上符合良好農(nóng)業(yè)做法的農(nóng)業(yè)活動造成的氣味或揚(yáng)塵不受本法要求的限制，除非它們對公眾健康有重大不利影響。在確定農(nóng)業(yè)活動是否符合良好的農(nóng)業(yè)規(guī)范時(shí)，生態(tài)部門或任何權(quán)威機(jī)構(gòu)的委員會應(yīng)在發(fā)布違規(guī)通知之前咨詢活動中公認(rèn)的第三方專家。
由此可以看出，其他國家或地區(qū)的普遍做法是，對小麥?zhǔn)崭町a(chǎn)生的揚(yáng)塵一般沒有作為污染物，或有的國家雖然認(rèn)為是一種污染物，但法律法規(guī)又明確要求相應(yīng)的處置或者考慮有害程度低予以豁免。
當(dāng)下，在落實(shí)新發(fā)展理念，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的同時(shí)，如何兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性，也是擺在我們面前的重要課題。需要切實(shí)且深入領(lǐng)悟新發(fā)展理念和執(zhí)法為民的精神要義，切實(shí)提升依法治理能力和治理水平。
首先，地方政府在設(shè)定環(huán)保工作考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)該貼合實(shí)際，堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)合理原則。其次，有關(guān)部門和基層干部需嚴(yán)格依法行政，尤其要學(xué)習(xí)掌握法律制度的精神，真正做到法無授權(quán)不可為。在沒有法律規(guī)定的前提下不得作出減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。要強(qiáng)化服務(wù)意識。從報(bào)道看，當(dāng)?shù)卣鶎庸ぷ魅藛T也在想辦法，但調(diào)用的收割機(jī)遲遲不到，但要知農(nóng)時(shí)不等人。最后，需要加快農(nóng)業(yè)機(jī)械科技創(chuàng)新，推進(jìn)立法的精細(xì)化。
?。ㄗ髡呦缔r(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究中心主任、研究員）
