農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室

 

    發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高資源配置效率是農(nóng)地制度改革的重要取向。近年來，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)在這方面作了許多探索，一些做法和經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)，遇到的一些困難和問題也值得深入探討。

 

    農(nóng)地制度創(chuàng)新的不同模式

 

    （一）互換并地，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件

 

    不少地方開展了土地互換歸并探索，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿調(diào)整承包地塊，實(shí)現(xiàn)集中連片，既方便了農(nóng)戶耕種管理，也為土地流轉(zhuǎn)提供了便利。

 

    一是堅(jiān)持水到渠成順勢(shì)而為。甘肅金昌、黑龍江克山、廣東清遠(yuǎn)等試驗(yàn)區(qū)順應(yīng)農(nóng)民小田并大田的意愿，適時(shí)出臺(tái)政策加以引導(dǎo)，保持了土地承包的穩(wěn)定性、連續(xù)性，在一定程度上避免了農(nóng)戶吃后悔藥、找后賬的隱患。

 

    二是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)因地制宜。甘肅金昌創(chuàng)造了“以井定田、互換并地”的模式。各村組根據(jù)每眼機(jī)井的灌溉區(qū)域分片劃定土地，由群眾大會(huì)確定土地等級(jí)。原則上以二輪土地承包時(shí)的原有人口為基數(shù)，由村民大會(huì)決定適當(dāng)增加或減少人口，最終確定互換并地的人口?；Q并地按照集約經(jīng)營(yíng)原則，將農(nóng)戶原有分散在多處零碎的土地按照自愿的原則互換到2-3處，由農(nóng)戶對(duì)重新置換的土地進(jìn)行規(guī)?；?。

 

    三是堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿和操作公正。對(duì)個(gè)別不同意互換的村民，各地都明確尊重其選擇，對(duì)其承包土地暫不納入互換并地范圍。安徽懷遠(yuǎn)縣的試點(diǎn)村普遍成立了由農(nóng)戶組成的土地打分小組，并采取了兩輪抽簽換地的辦法，即第一輪抽順序簽，確定農(nóng)戶下一輪抽簽的先后順序；第二輪抽換地簽，確定農(nóng)戶“一塊田”的地塊面積和四至，做到操作公正、結(jié)果公平。

 

    （二）創(chuàng)新模式，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

 

    各試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新多種流轉(zhuǎn)模式，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，做法漸趨成熟。

 

    一是探索多種流轉(zhuǎn)方式。黑龍江克山試驗(yàn)區(qū)探索形成了分別以農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體為主導(dǎo)的四種土地流轉(zhuǎn)模式，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)同步發(fā)展；山東棗莊等試驗(yàn)區(qū)采取委托村兩委把農(nóng)民土地集中起來，交由大戶或農(nóng)機(jī)手領(lǐng)辦的合作社托管服務(wù)，豐富了土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，提高了生產(chǎn)效率。

 

    二是完善流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。湖南瀏陽、內(nèi)蒙古阿榮旗等試驗(yàn)區(qū)普遍建立了“市級(jí)產(chǎn)權(quán)交易中心、縣（區(qū)）產(chǎn)權(quán)交易中心、鎮(zhèn)（街）產(chǎn)權(quán)交易所、村（社）產(chǎn)權(quán)交易站”等四級(jí)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入場(chǎng)交易。

 

    三是建立了風(fēng)險(xiǎn)防范體系。四川眉山市彭山區(qū)推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障金制度，由區(qū)政府成立國(guó)有正興農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行資質(zhì)審查和綜合評(píng)估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)向其收取200-300元/畝的風(fēng)險(xiǎn)保障金，用于建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置專項(xiàng)基金。一旦規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中途毀約，正興公司必須“接盤”，負(fù)責(zé)向農(nóng)戶支付租金，以及尋找新的承租方。

 

    （三）股份合作，健全規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體與普通農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

 

    一些試驗(yàn)區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村土地股份合作制改革試點(diǎn)，既促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，也使規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和普通農(nóng)戶成為緊密的利益共同體。

 

    一是發(fā)展形式多種多樣。江蘇蘇州試驗(yàn)區(qū)探索了多種不同模式。按入股作價(jià)方式不同，分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)參股和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素共同參股；按土地入股范圍不同，分為以行政村為參股范圍和打破鎮(zhèn)、村、組界限跨區(qū)域組建土地股份合作社；按組建后的經(jīng)營(yíng)方式不同，分為直接經(jīng)營(yíng)型、合作經(jīng)營(yíng)型和發(fā)包經(jīng)營(yíng)型；按內(nèi)部分紅方式不同，分為保底分紅、保底分紅與浮動(dòng)分紅相結(jié)合、保底分紅與二次盈余分配相結(jié)合。

 

    二是注重強(qiáng)化政策引導(dǎo)。江蘇武進(jìn)出臺(tái)政策對(duì)新組建的村級(jí)農(nóng)地股份合作社開展不同類別的獎(jiǎng)勵(lì)，并選擇兩家專業(yè)合作社開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

 

    三是創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。貴州湄潭創(chuàng)新股份合作機(jī)制，在土地、山林、茶園等要素作價(jià)入股的基礎(chǔ)上，將休閑廣場(chǎng)、名古樹、生態(tài)環(huán)境等資源性資產(chǎn)評(píng)估定價(jià)，作為資源股。鼓勵(lì)群眾以現(xiàn)金入股，聚集農(nóng)村分散資源，構(gòu)建新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)關(guān)系。在經(jīng)營(yíng)模式上，以項(xiàng)目為載體，采取“公司＋合作社＋農(nóng)戶”合作經(jīng)營(yíng)模式，形成了企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民支持、多方共贏的局面。

 

    （四）穩(wěn)妥開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)，穩(wěn)定土地承租主體經(jīng)營(yíng)預(yù)期

 

    個(gè)別試驗(yàn)區(qū)開展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出“破冰”試驗(yàn)，為進(jìn)城落戶希望退地的農(nóng)民提供通道，為新的承租主體節(jié)約了談判成本，穩(wěn)定了經(jīng)營(yíng)預(yù)期。

 

    一是構(gòu)建系統(tǒng)化的退出制度。四川成都和內(nèi)江試驗(yàn)區(qū)探索建立了“資格審查、多元退地模式、協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地退出與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)、深化配套制度改革”一套相對(duì)完善的制度設(shè)計(jì)。重慶梁平試驗(yàn)區(qū)建立了“退出條件、退出程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退地補(bǔ)償金籌集、退出土地管理利用、退地農(nóng)民保障”等機(jī)制。

 

    二是探索多種退地模式。四川內(nèi)江設(shè)計(jì)出“退出換現(xiàn)金”、“退出換股份”和“退出換保障”的“三換”模式。“退出換現(xiàn)金”指對(duì)于有穩(wěn)定收入、有城鎮(zhèn)固定住房、有養(yǎng)老保險(xiǎn)、不依賴土地為生的農(nóng)戶，永久退出按30年乘以2倍土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，長(zhǎng)期退出按剩余承包年限乘以2倍土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。“退出換股份”指農(nóng)戶退出土地承包權(quán)，將土地入股到集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，實(shí)行折股量化。“退出換保障”指農(nóng)村喪失勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困家庭實(shí)行整戶退出，參加區(qū)政府建立的退地養(yǎng)老保險(xiǎn)。

 

    三是構(gòu)建了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、集體經(jīng)濟(jì)壯大協(xié)同推進(jìn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。四川內(nèi)江通過集體資產(chǎn)股份制改革和股份合作經(jīng)濟(jì)組織再造，為土地再利用創(chuàng)造組織條件，也為創(chuàng)新土地退出的股份化補(bǔ)償方式奠定基礎(chǔ)。

 

    發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和必然趨勢(shì)，通過農(nóng)地制度改革，因地制宜開展農(nóng)地互換、流轉(zhuǎn)、入股和退出，有利于提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。相關(guān)改革試驗(yàn)最大的意義在于，在完善農(nóng)村土地權(quán)能、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間，找到了多樣化的改革路徑，提供了鮮活的改革實(shí)踐，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

 

    基層反映的突出問題

 

    基層反映農(nóng)地制度改革試驗(yàn)中，也遇到一些突出問題，需要引起關(guān)注。

 

    （一）互換并地與確權(quán)登記頒證的有效銜接問題。有基層的同志反映，一些村的互換并地是在確權(quán)登記工作完成后才逐步試行的，結(jié)果與先期的確權(quán)登記成果如何銜接還不夠明確。對(duì)確有愿望、具備條件進(jìn)行互換并地探索的地方，如何銜接好互換并地與確權(quán)登記頒證的成果，基層盼望得到具體的政策指導(dǎo)。

 

    （二）土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)上升問題。試驗(yàn)區(qū)的同志反映，目前土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用過高，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷的背景下，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)在上升。在西部一些地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用達(dá)到1200-1600元/畝，過高的流轉(zhuǎn)費(fèi)用直接侵蝕了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。黑龍江土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均為400元/畝左右，但受糧食價(jià)格持續(xù)低迷影響，克山縣等地出現(xiàn)了糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體減小經(jīng)營(yíng)規(guī)模、減少流轉(zhuǎn)數(shù)量趨勢(shì)。不少地方出現(xiàn)合作社、大戶、企業(yè)不再續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)合同情況，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地規(guī)模較大的企業(yè)因經(jīng)營(yíng)虧本“跑路”現(xiàn)象。

 

    （三）土地退出補(bǔ)償和毀約風(fēng)險(xiǎn)問題。大部分試驗(yàn)區(qū)的“退地”試驗(yàn)仍處在起步階段，取得的主要制度成果是探索出了退地的幾種途徑和方法，退出前后的一系列問題還并沒有得到根本解決。一是價(jià)值評(píng)估問題。確定交易價(jià)格至少需要考慮承包面積、承包期限和土地條件，因此難以準(zhǔn)確評(píng)估土地承包價(jià)值。二是資金來源問題。集體回收土地承包權(quán)需要一次性支付補(bǔ)償金，而收取的土地租金大多是按年支付。這種期限錯(cuò)配導(dǎo)致村集體往往缺乏足夠資金回收土地承包權(quán)。如果為了減少村集體的資金壓力，要求轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營(yíng)主體一次性支付若干年租金，又會(huì)大大增加他們的資金壓力，并可能刺激其盈利動(dòng)機(jī)，加劇土地“非糧化”。三是毀約風(fēng)險(xiǎn)問題。由于退地農(nóng)民仍是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如果將來返回頭來再度主張自己的土地權(quán)益，集體很難獲得法律支持。開展承包土地退出探索，需要加強(qiáng)改革放權(quán)，并從更高層面統(tǒng)籌謀劃。

 

    深化農(nóng)地制度改革試驗(yàn)的建議

 

    為進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革試驗(yàn)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展，建議如下：

 

    （一）妥善處理土地互換和確權(quán)登記頒證銜接。在把握好政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，應(yīng)立足農(nóng)民自愿，允許在確權(quán)登記頒證前進(jìn)行土地互換并地，搞好與確權(quán)登記頒證有機(jī)結(jié)合、有效銜接。對(duì)在確權(quán)登記后又進(jìn)行互換并地的地區(qū)，應(yīng)允許按照互換并地結(jié)果進(jìn)行新的確權(quán)登記頒證，所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)。

 

    （二）完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，加快構(gòu)建貫穿流轉(zhuǎn)全過程的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。流轉(zhuǎn)前，建立業(yè)主資格審核制度。交易時(shí)，建立業(yè)主預(yù)付租金或保證金制度。流轉(zhuǎn)后，建立多方參與的流轉(zhuǎn)履約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。因地制宜總結(jié)推廣土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)、政府出資組建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、成立專門公司負(fù)責(zé)再次流轉(zhuǎn)違約土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)和做法，探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化防范機(jī)制。

 

    （三）探索完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。建立土地承包權(quán)回購(gòu)機(jī)制，可由地方政府推動(dòng)政策性銀行發(fā)放中長(zhǎng)期貸款，用于村集體回購(gòu)?fù)恋爻邪鼨?quán)；以土地租金作為還款來源，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司提供增信支持，財(cái)政部門給予擔(dān)保貼息。還可進(jìn)一步將所退土地統(tǒng)一整理，完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善生產(chǎn)條件，提高地力和租金，從而降低還款壓力?，F(xiàn)階段，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可由村集體回購(gòu)，也可轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員，但不能轉(zhuǎn)讓到本集體經(jīng)濟(jì)組織以外。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出為離土進(jìn)城農(nóng)民提供了靈活的資產(chǎn)處置方式，有非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。但這部分農(nóng)民目前還是少數(shù)，從目前的情況判斷，通過“退出”實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)將是一個(gè)很長(zhǎng)的歷史過程。下一步，需要選擇改革條件比較成熟的地方進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，推動(dòng)完善頂層設(shè)計(jì)，加快法律法規(guī)的制修訂，通過創(chuàng)新制度、完善政策深化改革探索。