來源：資源網(wǎng) 作者：胡乙海

    2009年10月22日，中國生物安全網(wǎng)公布了“2009年第二批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書批準清單”。該網(wǎng)站由農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室主辦。

    清單中的兩種轉(zhuǎn)基因水稻，正是由華中農(nóng)業(yè)大學團隊所研發(fā)：在華恢1號和汕優(yōu)63這兩種水稻品種中轉(zhuǎn)入具有Bt抗蟲蛋白的基因Cry1Ab/Cry1Ac。這也是中國首次頒發(fā)轉(zhuǎn)基因水稻的生產(chǎn)應(yīng)用安全證書。

    所謂Bt抗蟲水稻，是將野生土壤細菌蘇云金芽孢桿菌(下稱Bt)中的基因經(jīng)人工合成后，插入到水稻的遺傳物質(zhì)DNA 中，使水稻自己產(chǎn)生Bt抗蟲蛋白，殺死多種以谷物為食的螟蛾科害蟲。

    兩種轉(zhuǎn)基因水稻的有效期是2009年8月17日至2014年8月17日，生產(chǎn)應(yīng)用范圍限在湖北省。（摘自2010年02月20日 16:54《新世紀》- 財新網(wǎng)）

    該安全證書由全稱為“農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室”的部門頒發(fā)。獲得證書的是華中農(nóng)業(yè)大學作物遺傳改良國家重點實驗室的轉(zhuǎn)抗蟲基因水稻“華恢1號”及雜交種“Bt汕優(yōu)63”。證書自2009年8月17日起，有效期為5年。據(jù)此，這兩個水稻品系將可以在湖北省境內(nèi)成規(guī)模種植。（中廣網(wǎng) 2009-12-23 11:32）

    轉(zhuǎn)基因主糧安全證書的發(fā)放的突然性，讓這一官方的決定遭受諸多質(zhì)疑，公眾對轉(zhuǎn)基因食品的前景充滿疑慮。一個成熟的公民社會，對國家做出的每一個關(guān)切大多數(shù)人利益的選擇都有參與的權(quán)利。一個有利于國家和民族的利益的選擇應(yīng)該讓全社會的公民了解他，公民自然會消除誤解而支持他，從而全社會共同為相同的目標而努力。倘若這是為了一小撮人的利益而犧牲大多數(shù)人的利益做出的骯臟的利益交換，采用遮掩的手段則不足為怪。拋開各種猜測和主觀判斷，作為一個法律人，希望從法律的視角對轉(zhuǎn)基因主糧安全證書的頒發(fā)過程做一個理性的分析。

    農(nóng)業(yè)部頒發(fā)轉(zhuǎn)基因主糧安全證書是行使職權(quán)實施行政許可的行為。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第十一條：設(shè)定行政許可，應(yīng)當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。立法表明任何行政機關(guān)設(shè)定行政許可的目的都是為了維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)基因主糧安全證書的發(fā)放也必須符合行政許可設(shè)定的根本立法目的。

    《中華人民共和國行政許可法》第四條：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。本文將從行政許可的實施主體、程序、條件及風險防范四個反方面對農(nóng)業(yè)部頒發(fā)轉(zhuǎn)基因主糧安全證書的行為進行分析。

    一、頒證的機構(gòu)是否主體適格？

    安全證書由全稱為“農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室”的部門頒發(fā)。《中華人民共和國種子法》第三條：國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別主管全國農(nóng)作物種子和林木種子工作；縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種子和林木種子工作。根據(jù)本條的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因主糧作為農(nóng)作物種子，農(nóng)業(yè)部作為國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門有權(quán)對轉(zhuǎn)基因主糧種子設(shè)定和實施行政許可。

    若轉(zhuǎn)基因主糧僅僅作為種子，農(nóng)業(yè)部的行政許可則意味著已經(jīng)獲得了通行證。然而，種子的種植、收獲后的初級農(nóng)產(chǎn)品則涉及到環(huán)境問題及國家全體公民生命健康重大公共利益問題，其不再僅僅只是個種子的問題。

    《中華人民共和國種子法》第十六條：通過國家級審定的主要農(nóng)作物品種和主要林木良種由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門公告，可以在全國適宜的生態(tài)區(qū)域推廣。通過省級審定的主要農(nóng)作物品種和主要林木良種由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門公告，可以在本行政區(qū)域內(nèi)適宜的生態(tài)區(qū)域推廣；相鄰省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域，經(jīng)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門同意后可以引種。根據(jù)該條的授權(quán)，農(nóng)業(yè)部對通過其審定的主要農(nóng)作物品種可以在全國適宜的生態(tài)區(qū)域推廣。在推廣的過程中，必然涉及到轉(zhuǎn)基因種子對生態(tài)環(huán)境的影響問題，科學合理的環(huán)境監(jiān)測非常必要。由于《中華人民共和國轉(zhuǎn)基因生物安全法》僅僅處于草案階段，對轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境評價監(jiān)測的具體規(guī)定現(xiàn)在尚屬空白。

    當轉(zhuǎn)基因種子種植獲得初級農(nóng)產(chǎn)品后，初級農(nóng)產(chǎn)品將流入市場，該初級農(nóng)場品將受到《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》的規(guī)范。

    《中華人民共和國食品安全法》第二條第二款：供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當遵守本法的有關(guān)規(guī)定。

    《中華人民共和國食品安全法》對食品安全風險評估作了明確規(guī)定。

    《中華人民共和國食品安全法》第十三條規(guī)定：國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。

    國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。

    第二十三條：食品安全國家標準應(yīng)當經(jīng)食品安全國家標準審評委員會審查通過。食品安全國家標準審評委員會由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家以及國務(wù)院有關(guān)部門的代表組成。

    制定食品安全國家標準，應(yīng)當依據(jù)食品安全風險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標準和國際食品安全風險評估結(jié)果，并廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見。

    根據(jù)以上分析可以得出結(jié)論：農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的轉(zhuǎn)基因主糧安全許可證僅僅代表的農(nóng)業(yè)部從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)角度對轉(zhuǎn)基因種子實施的行政許可。從生物學角度來講是安全的并不代表從食品衛(wèi)生角度對人體是健康的。因此，媒體、專家對安全證書的正確解讀非常重要。一切判斷都必須建立在對事實的正確認識的基礎(chǔ)之上。

    二、程序是否具有正當性？

    行政許可的實施還要求必須保證程序的正當性。

    《中華人民共和國行政許可法》第三十六條：行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。

    根據(jù)該款的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因主糧安全證書的發(fā)放無疑直接關(guān)系到諸多利害關(guān)系人，特別是關(guān)系到整個社會公眾的健康安全。農(nóng)業(yè)部作為行政許可的實施機關(guān)并未履行必要的告知義務(wù)。

    《中華人民共和國行政許可法》第四十六條：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。

    同樣令人遺憾的是，甚至一個毫無法律常識的人都能意識到轉(zhuǎn)基因主糧安全證書的發(fā)放明顯屬于涉及公共利益的重大行政許可事項，然而農(nóng)業(yè)部卻把它排除在涉及公共利益的重大行政許可事項之外，認為并不需要聽證。也許公眾的生命健康在農(nóng)業(yè)部看來無關(guān)緊要。

    農(nóng)業(yè)部由于未履行法定正當程序頒發(fā)轉(zhuǎn)基因主糧安全證書，該安全證書的法律效力值得商榷。

    三、頒證的依據(jù)論證是否充分？

    對于安全證書的頒發(fā)過程，農(nóng)業(yè)部只提供了一份簡短的書面回復。根據(jù)這份回復，證書發(fā)放是“經(jīng)過嚴格的實驗研究、中間試驗、環(huán)境釋放、生產(chǎn)性試驗和申請生產(chǎn)應(yīng)用安全證書等5個階段的多年安全評價，依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會評價結(jié)果”做出的決定。

    《中華人民共和國種子法》和《中華人民共和國行政許可法》對轉(zhuǎn)基因種子的安全許可有明確規(guī)定。

    《中華人民共和國種子法》第十四條：轉(zhuǎn)基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應(yīng)當進行安全性評價，并采取嚴格的安全控制措施。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

    《中華人民共和國行政許可法》第二十八條：對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的檢驗、檢測、檢疫，除法律、行政法規(guī)規(guī)定由行政機關(guān)實施的外，應(yīng)當逐步由符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織實施。專業(yè)技術(shù)組織及其有關(guān)人員對所實施的檢驗、檢測、檢疫結(jié)論承擔法律責任。

    根據(jù)以上規(guī)定轉(zhuǎn)基因植物品種的安全性評價專業(yè)人員承擔著主要作用，并且專業(yè)人員對安全評價結(jié)論承擔法律責任。

    在頒證過程起重要作用的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會，公眾卻始終無法查到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會的組成人員的成員身份。在公眾對轉(zhuǎn)基因主糧的安全性強烈質(zhì)疑時，該委員會無一例外的保持沉默。在缺乏公眾監(jiān)督、專家身份神秘的情況下，一方面公眾的知情權(quán)不能實現(xiàn)，專家的評價結(jié)論客觀性不能保證；另一方面，由于專家身份神秘，在鑒定結(jié)論出現(xiàn)法律問題時，追究專家責任成為不可能。

    四、是否已有科學合理的風險防范機制？

    現(xiàn)在木已成舟的情況下，如何保證消費者的知情權(quán)和選擇權(quán)、有效防范轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品潛在質(zhì)量安全風險成為最為重要的問題。

    《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》對消費者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)有明確的規(guī)定。第八條第一款：消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實情況的權(quán)利。第九條：消費者享有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利。

    消費者有權(quán)自主選擇提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營者，自主選擇商品品種或者服務(wù)方式，自主決定購買或者不購買任何一種商品、接受或者不接受任何一項服務(wù)。

    《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則規(guī)定要求對轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品進行標識、質(zhì)量安全風險評估。　第三十條：屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理的有關(guān)規(guī)定進行標識。

    第六條：國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估專家委員會，對可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進行風險分析和評估。

    由于轉(zhuǎn)基因主糧涉及幾乎所有公民的生命健康安全，在目前假冒偽劣商品大行其道的中國保障消費者的知情權(quán)對工商管理部門是巨大的考驗。作為農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品，在進入流通之后生產(chǎn)的次級產(chǎn)品如何區(qū)分別來源更是一件不可能完成的事情。因此完善先進科學的風險評估顯得尤為重要。

    目前我們?yōu)橛屑南Ｍ诖?。但事實上由于基因作用機理的隱蔽性，在人類尚未完全掌握基因的作用機理之前，任何風險防范機制都是滯后的。

    公民只需要在了解事實的基礎(chǔ)上做出最符合自己利益的選擇，而事實的探究和解釋則交給專家，客觀公正準確的事實論證是公民選擇的依據(jù)。保障公民的知情權(quán)、尊重公民的選擇權(quán)是實現(xiàn)社會和諧重要前提和公民社會的基石。構(gòu)建一個公民社會的最大價值在于給社會上每個人一種溫和的表達機會、一種選擇的權(quán)利。兼顧每個公民的利益才有可能實現(xiàn)社會的和諧。

    理性可以分清是非、辯論可以辨明事實。一個民族應(yīng)學會理性的思考、一個國家應(yīng)保障公民辯論的權(quán)利，這個民族和國家才可能在維護本民族和國家最大多數(shù)利益的基礎(chǔ)上做出明智的選擇。