國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所 王為農(nóng)

　　種種跡象表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)已進(jìn)入到一個(gè)“高成本”時(shí)代。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定，確保國(guó)家糧食安全，需要依靠更多的物質(zhì)投入，特別是石油為原料的化肥等物質(zhì)投入。現(xiàn)在面臨的基本態(tài)勢(shì)是，全球石油需求量日益擴(kuò)大，國(guó)際油價(jià)高位運(yùn)行，“輸入型通脹”引發(fā)國(guó)內(nèi)包括以石油為原料的農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格水漲船高。在此情況下，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升構(gòu)建農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策框架、核心層和關(guān)鍵面，就成為保障糧食等基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品基本立足于國(guó)內(nèi)、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供給的重要?jiǎng)傂詶l件。

　　根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況，結(jié)合政府發(fā)展目標(biāo)要求，建立國(guó)家糧食安全穩(wěn)定機(jī)制，實(shí)現(xiàn)糧食等基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品供需基本平衡，筆者提出以下相關(guān)政策建議。

　　統(tǒng)籌兼顧增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的針對(duì)性

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼既有長(zhǎng)期性戰(zhàn)略目標(biāo)，也有短期性關(guān)注目標(biāo)，更有不同地區(qū)需要完成的戰(zhàn)略性和短期性融合目標(biāo)，因此需要統(tǒng)籌兼顧、因地制宜，在制定和執(zhí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)一并加以考慮，以保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作的順利進(jìn)行和扎實(shí)推進(jìn)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的針對(duì)性和指向性。一是要根據(jù)國(guó)家既定并需要完成的首要目標(biāo)，制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要內(nèi)容、主體框架、主導(dǎo)流程、主流依據(jù)，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式、范圍、重點(diǎn)、操作等進(jìn)行全面設(shè)計(jì)和構(gòu)思，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的總體實(shí)施。二是根據(jù)各地區(qū)不同財(cái)政狀況和有效轉(zhuǎn)移支付能力，以及主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)所承擔(dān)的主要任務(wù)，結(jié)合中央農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方案，因地制宜地制定本地區(qū)能夠增加基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高生產(chǎn)者收入水平，擴(kuò)大生產(chǎn)實(shí)用技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的補(bǔ)貼方案和實(shí)施重點(diǎn)。三是盡快形成主銷區(qū)轉(zhuǎn)移支付主產(chǎn)區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼的橫向順暢通道和合作框架。四是中央財(cái)政補(bǔ)貼要體現(xiàn)總體性、宏觀性、綜合性和引導(dǎo)性，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼要體現(xiàn)具體性、差異性、特殊性和對(duì)接性，避免兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼浪費(fèi)、盲目和隨意性，提高補(bǔ)貼的可操作性。

　　健全法規(guī)提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律保障

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一般由法律的形式固定下來，以確保農(nóng)業(yè)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，從補(bǔ)貼總量、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼程度、補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，到補(bǔ)貼年限、方案執(zhí)行人、補(bǔ)貼受益人等，都以法律為基準(zhǔn)。任何部門和個(gè)人都不能擅自修改和決斷，以確保國(guó)家補(bǔ)貼目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和生產(chǎn)者利益的保障。我國(guó)也必須盡快把法律法規(guī)與政策補(bǔ)貼，作為政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的保障，逐步將政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼納入制度化、法制化的軌道。一是國(guó)家要根據(jù)確保國(guó)家糧食安全，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡，維護(hù)生產(chǎn)者利益的需要，制定相關(guān)的法律條款。二是地方政府要根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律，制定符合本地實(shí)際情況和需要的執(zhí)行法規(guī)，以法律和法規(guī)的形式，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的完全落實(shí)，維護(hù)實(shí)際受益人的利益。三是加快制定包括《糧食安全法》、《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》等在內(nèi)的相關(guān)法律，明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要目標(biāo)、基本原則、補(bǔ)貼依據(jù)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式、操作程序、審批監(jiān)管，以及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，防止農(nóng)業(yè)資金、各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等被任意挪用、占用、擠用、漏用，保障中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的順利進(jìn)行并取得實(shí)效。

　　加強(qiáng)監(jiān)管提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)際效果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的運(yùn)行過程和實(shí)際效果，是考量補(bǔ)貼政策科學(xué)合理的重要參考，要根據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼完成目標(biāo)的進(jìn)展情況和取得成效，加強(qiáng)監(jiān)管定期評(píng)估。為進(jìn)一步完善政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，更好地發(fā)揮中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要作用，保持補(bǔ)貼的穩(wěn)定性、連續(xù)性,為提供決策依據(jù)，應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害，靈活應(yīng)用補(bǔ)貼手段，調(diào)整補(bǔ)貼規(guī)模、方向和重點(diǎn)，提供必要的數(shù)據(jù)支撐。一是經(jīng)常性補(bǔ)貼要建立運(yùn)行過程的定期反饋機(jī)制，根據(jù)目標(biāo)完成情況適度調(diào)整補(bǔ)貼規(guī)模、重點(diǎn)和方向。應(yīng)急性補(bǔ)貼則要加強(qiáng)補(bǔ)貼使用的監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)補(bǔ)貼的違規(guī)使用，形成對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼全程把握、完善效果評(píng)估的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高中央和省級(jí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策決策的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性。二是要根據(jù)不同地區(qū)享受補(bǔ)貼規(guī)模的大小，建立針對(duì)性強(qiáng)的定期和不定期評(píng)估，隨時(shí)掌握補(bǔ)貼使用情況和效果。三是要在重點(diǎn)享受補(bǔ)貼的地區(qū)，建立定點(diǎn)不定時(shí)的監(jiān)管反饋系統(tǒng)，隨時(shí)掌握農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)和進(jìn)程。四是建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼運(yùn)行效率與效果跟蹤網(wǎng)絡(luò)體系，盡快建立中央為主體、省縣為支撐的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施效果數(shù)據(jù)庫(kù)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過程的信息化程度，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從傳統(tǒng)操作方式向現(xiàn)代便捷方式的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。五是加強(qiáng)基層執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高相關(guān)工作人員的執(zhí)行能力，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的貫徹落實(shí)。

　　暗補(bǔ)變明補(bǔ)發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用

　　我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼不但補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，也補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)（江蘇省2005年?2007年234個(gè)化肥生產(chǎn)企業(yè)共享受優(yōu)惠電價(jià)補(bǔ)貼46.73億元），同時(shí)，對(duì)于化肥等農(nóng)資也減免鐵路建設(shè)基金（2003年?2007年共減免770億元），形成了國(guó)家財(cái)政的“多重”負(fù)擔(dān)。然而實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果并不理想。糧食生產(chǎn)者基本得不到享受補(bǔ)貼和優(yōu)惠后的國(guó)家控制價(jià)格的糧食生產(chǎn)資料，不得不繼續(xù)購(gòu)買高價(jià)糧食生產(chǎn)資料。得到國(guó)家補(bǔ)貼的糧食生產(chǎn)資料企業(yè)，并沒有讓利于糧食生產(chǎn)者，反而從中獲利，既拿著國(guó)家補(bǔ)貼，又向生產(chǎn)者賣高價(jià)，而且在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)最為需要農(nóng)資產(chǎn)品而國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格較高的時(shí)候又增加出口，以賺取高額的外匯，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)資料供需缺口擴(kuò)大，市場(chǎng)價(jià)格在高位運(yùn)行中進(jìn)一步攀升，加速了糧食生產(chǎn)成本的快速上升。

　　為此，一是國(guó)家要變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，逐步取消化肥生產(chǎn)企業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，調(diào)減直至取消農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)補(bǔ)貼（對(duì)于農(nóng)資需求者來講是一種“暗補(bǔ)”），轉(zhuǎn)用于補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，讓生產(chǎn)者在購(gòu)買農(nóng)資時(shí)得到政府更多的財(cái)政“明補(bǔ)”，激勵(lì)生產(chǎn)者發(fā)展糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。二是對(duì)化肥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與運(yùn)輸進(jìn)行市場(chǎng)化取向改革，逐步取消限價(jià)措施，促進(jìn)化肥領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)化肥市場(chǎng)產(chǎn)需關(guān)系變化，擇機(jī)放開化肥價(jià)格管控，建立起依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的資源配置機(jī)制，理順市場(chǎng)價(jià)格扭曲狀態(tài)，企業(yè)則根據(jù)成本狀況和市場(chǎng)供需制定產(chǎn)品銷售價(jià)格，建立一種在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的正常的價(jià)格狀態(tài)和供需關(guān)系。三是國(guó)家對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)高效新產(chǎn)品、環(huán)保型產(chǎn)品，應(yīng)給予適度財(cái)政補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。四是允許鐵路部門繼續(xù)征收鐵路建設(shè)基金，將原減收的鐵路部門建設(shè)基金直接補(bǔ)貼給糧食生產(chǎn)者。

　　宏觀調(diào)控完善主要糧食品種價(jià)格

　　在國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格存在較大差距和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼尚不能完全補(bǔ)償快速上升的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的背景下，適當(dāng)提高國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格不失為應(yīng)對(duì)成本上升的一種辦法。一是盡快出臺(tái)玉米最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案，建立完備的糧食最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)主要糧食品種價(jià)格的宏觀調(diào)控。二是完善現(xiàn)行最低收購(gòu)價(jià)發(fā)布和預(yù)案啟動(dòng)制度。針對(duì)目前最低收購(gòu)價(jià)發(fā)布時(shí)間比較晚、不能發(fā)揮對(duì)農(nóng)民糧食生產(chǎn)引導(dǎo)作用的問題，建議每年年初公布水稻、玉米兩個(gè)品種的最低收購(gòu)價(jià)格，每年秋季公布下一年小麥最低收購(gòu)價(jià)?；蛘呓梃b美國(guó)無追索權(quán)貸款的做法，各品種的最低收購(gòu)價(jià)一定5年不變。