2007年7月，江蘇省邳州市種子管理體制改革協(xié)調(diào)小組公布《邳州市公開招考種子管理站工作人員簡章》規(guī)定：招考范圍為邳州市種子公司2006年12月31日在編在崗，且符合沒有違反計劃生育政策或超計劃生育已受處理過等條件的人員，同時規(guī)定對總分前10名的人員，體檢合格后，由人事、農(nóng)林主管部門進行資格審查，符合條件的決定錄用。原告周某及五名第三人等37名人員報名參加此次招錄工作。被告邳州市人事局、邳州市農(nóng)林局準許原告及五名第三人等邳州市種子管理站在編在崗人員報考其招錄的“種子管理站工作人員”。同年8月4日考試，8月6日公示考試成績，五名第三人綜合考試成績均在前十名之列，原告排在第十一名。但五名第三人或者違反計劃生育或者不在崗，原告周某在被告公布此次綜合考試成績后，以上述五名第三人違反計劃生育或者不在崗為由，向兩被告和有關(guān)機關(guān)投訴，要求被告取消第三人的報考資格及考試成績，兩被告未予答復(fù)。目前，兩被告對通過此次考試的人員仍在進行資格審查，未確定最終錄用人員。
一種意見認為：兩被告違反招考簡章規(guī)定的報考條件，同意上述五人報考，沒有盡到審查義務(wù)，將不符合條件的人員列入招考范圍，五名第三人并且進入前十名，其行為屬于具體行政行為，侵犯了原告公平競爭權(quán)。因此應(yīng)責(zé)令兩被告取消第三人的報考資格及考試成績。另外一種意見認為，招考簡章明確規(guī)定了報考條件，并未規(guī)定報名考試前必須查清報名人的計劃生育等問題。錄用的程序是在考試體檢結(jié)束后進行資格審查，符合招考條件的才能被錄用。目前此項工作尚在進行中，原告的公平競爭權(quán)利未受到任何侵犯。在資格審查沒有結(jié)果的情況下，不能取消五名第三人的報考資格及考試成績。此種行為不屬于具體行政行為而屬于部分性、準備性行政行為故應(yīng)駁回原告的訴訟請求。
首先，從具體行政行為的概念來看。具體行政行為，是國家行政機關(guān)依法就特定事項對特定的公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)作出的單方行政職權(quán)行為，是狹義的具體行政行為。具體行政行為是行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織作出的行政意思表示。這種意思表示的目的是要發(fā)生一定的法律后果，使行政法上的權(quán)利義務(wù)得以建立、變更或者消滅。強調(diào)具體行政行為是法律行為，是為了指出它是行政法上的意志行為和有法律約束力的處理，以便與行政事實行為和準備性、部分性行政行為區(qū)分開來。準備性、部分性行政行為，是為最終作出權(quán)利義務(wù)安排進行的程序性階段性工作行為。它根據(jù)文件規(guī)定，招錄人員通過考試考核擇優(yōu)錄用，該行為分考試和考核兩個階段進行，具有連貫性和整體性。原告及五名第三人等人員的考試行為，僅是此次錄用種子管理站工作人員過程中的一個階段，兩被告目前正在對參加考試人員進行資格審核，最終錄用人員名單尚未明確，整體錄用工作尚未完全結(jié)束。當(dāng)事人不能對還沒有完全成立的行政行為提起的訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規(guī)定，不屬于行政訴訟受案范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條的規(guī)定，請求事項不屬于行政審判權(quán)限范圍的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。
其次，從具體行政行為的成立來看。具體行政行為的成立，是指具體行政行為在法律上存在。只有首先確定具體行政行為的成立，才能對其進行法律評價確認其是否合法適當(dāng)。具體行政行為成立的一般條件是：1．在主體上，作出具體行政行為的是享有行政職權(quán)的行政機關(guān)，實施該具體行政行為的工作人員意志健全具有行為能力。2．在內(nèi)容上，向?qū)Ψ疆?dāng)事人作出具有效果意思的表示。效果意思是行政機關(guān)作出行政決定所希望達到的法律效果，即設(shè)立、變更和消滅對方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。行政機關(guān)要求對方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)做什么或者不準做什么的意思，應(yīng)當(dāng)以正確和可識別的方式清楚地表示出來，使對方當(dāng)事人知道行政機關(guān)為其安排了什么樣的權(quán)利義務(wù)。3．在程序上，按照法律規(guī)定的時間和方式進行送達。對方當(dāng)事人履行義務(wù)的內(nèi)容限于領(lǐng)受送達的內(nèi)容，領(lǐng)受送達的時間是對方當(dāng)事人開始履行義務(wù)的最早時間點。未經(jīng)送達領(lǐng)受程序的具體行政行為，不發(fā)生法律約束力。結(jié)合到本案，兩被告尚未向原告周某作出具有效果意思的表示；且未經(jīng)送達故該具體行政行為尚未成立。
再次，從具體行政行為的效力來看。具體行政行為的效力可以分為若干種，一般包括拘束力、執(zhí)行力和確定力。1、拘束力，是指具體行政行為一經(jīng)生效，行政機關(guān)和對方當(dāng)事人都必須遵守，其他國家機關(guān)和社會成員必須予以尊重的效力。對于已經(jīng)生效的具體行政行為，不但對方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受并履行義務(wù)，作出具體行政行為的行政機關(guān)不得隨意更改。2、確定力，是指具體行政行為不再爭議、不得更改的效力，具體行政行為因此取得不可撤銷性。一般而言，具體行政行為作出后都會有一個可爭議和可更改期。權(quán)益受到損害的當(dāng)事人可以利用行政復(fù)議、行政訴訟或者其他法定途徑獲得救濟，行政機關(guān)也可以通過行政監(jiān)督程序撤回已經(jīng)生效卻有法律缺陷的具體行政行為。3、執(zhí)行力，是指使用國家強制力迫使當(dāng)事人履行義務(wù)或者以其他方式實現(xiàn)具體行政行為權(quán)利義務(wù)安排的效力。因此從具體行政行為的拘束力、確定力來看，兩被告對通過此次考試的人員仍在進行資格審查，未確定最終錄用人員，因此不具有具體行政行為所具有的拘束力與確定力。
綜上所述，準備性、部分性行政行為，是為最終作出權(quán)利義務(wù)安排進行的程序性階段性工作行為，當(dāng)事人不能對還沒有完全成立的行政行為提起的訴訟。（江蘇省邳州市人民法院 作者： 李曉東）
