原創(chuàng) 征漢年 王小剛 人民法治

      必要的行政執(zhí)法管理，

      是保證種子市場(chǎng)

      良性有序發(fā)展的重要條件。

      春種一粒粟，秋收萬(wàn)顆子。種子歷來(lái)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可或缺的非常重要的生產(chǎn)資料。在2020年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)提出要解決好種子的問(wèn)題。

      小小“一粒種子”中，到底有什么問(wèn)題，需要中央層面的關(guān)注呢？從發(fā)出的新聞通稿看，中央更多關(guān)注是種質(zhì)資源和育種技術(shù)的問(wèn)題，并居安思危、未雨綢繆，提出立志打一場(chǎng)種業(yè)翻身仗。在改革開(kāi)放的大潮中，種子市場(chǎng)的全面開(kāi)放要相對(duì)略晚些。以2000年種子法頒布實(shí)施為標(biāo)志起點(diǎn)，僅有20年時(shí)間。在此之前，則是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全封閉”狀態(tài)，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有種子公司的“半封閉”經(jīng)營(yíng)。

      封閉狀態(tài)下的國(guó)家種子管理制度，是歷史的產(chǎn)物，也作出其歷史階段的貢獻(xiàn)。然而“溫室里的種子，總是經(jīng)不起寒冬的考驗(yàn)”。隨著加入WTO，中國(guó)種業(yè)市場(chǎng)不斷開(kāi)放，美國(guó)、以色列的種業(yè)巨頭們紛紛進(jìn)入中國(guó)，中國(guó)種業(yè)的技術(shù)短板和經(jīng)營(yíng)短板被不斷放大。杜邦、孟山都等“洋種子”來(lái)到中國(guó)后，不斷擴(kuò)張，并在20年時(shí)間里幾次掀起并購(gòu)潮。除了水稻、玉米等主要糧食作物“堅(jiān)守陣地”之外，豆類(lèi)、蔬菜、花卉、林木等領(lǐng)域的種子，幾乎“全面失守”，大量依賴(lài)國(guó)外品種。

      種子雖小，問(wèn)題卻大。技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)量提升明顯的作物新品種在帶來(lái)豐產(chǎn)增收的同時(shí)，也帶來(lái)了糧食安全、農(nóng)業(yè)安全，甚至是國(guó)家安全的隱患。種子的戰(zhàn)略地位很重要，甚至在網(wǎng)絡(luò)上曾有“一克種子一克金”的說(shuō)法。此前，江蘇鹽城檢察機(jī)關(guān)就對(duì)向國(guó)外間諜組織提供種質(zhì)資源的全國(guó)農(nóng)業(yè)種子領(lǐng)域首起間諜案提起公訴。種業(yè)主導(dǎo)權(quán)的喪失，在特定條件下，極易引發(fā)糧食危機(jī)。當(dāng)前階段的中國(guó)種業(yè)，存在諸多短板，不過(guò)，相比較育種技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)上顯而易見(jiàn)的短板，中國(guó)種業(yè)“法治”上的短板，卻往往被忽視。

      技術(shù)的發(fā)展依賴(lài)于市場(chǎng)，而市場(chǎng)的健康則深深依賴(lài)法治。中國(guó)的種業(yè)市場(chǎng)上，技術(shù)的落伍與“法治”的落伍同時(shí)存在，且后者有過(guò)之而無(wú)不及。由于種子研發(fā)培育周期長(zhǎng)、耗資高、風(fēng)險(xiǎn)大，法律對(duì)植物新品種專(zhuān)利保護(hù)力度不足，加之種子技術(shù)規(guī)范、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不健全，國(guó)內(nèi)育種企業(yè)，特別是民營(yíng)育種企業(yè)大多不愿在新品種研發(fā)上投入充足的資金和資源，更多是中小微企業(yè)的“借雞下蛋”、私繁濫制、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)實(shí)中自主創(chuàng)新能力不足，整體競(jìng)爭(zhēng)力低下，“掛羊頭賣(mài)狗肉”的騙補(bǔ)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。種子商品交易中假冒偽劣、虛假?gòu)V告、套牌侵權(quán)現(xiàn)象也是層出不窮、糾紛不斷，大大小小種子商充斥城鄉(xiāng)，魚(yú)龍混雜，甚至以惠農(nóng)惠民的旗號(hào)坑農(nóng)害農(nóng)。種子領(lǐng)域的危害后果顯現(xiàn)具有滯后性特點(diǎn)，問(wèn)題發(fā)生往往是在幾個(gè)節(jié)氣之后。作為行政主管的農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)事前監(jiān)管的缺失，屢屢被動(dòng)執(zhí)法，且常與質(zhì)量監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)相互推諉。開(kāi)展的治理打擊種子領(lǐng)域制假售假專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，也有治標(biāo)不治本之嫌疑。因?yàn)槿狈Ρ孀R(shí)能力而遭受損害的農(nóng)民，一旦走上訴訟維權(quán)渠道，便是“漫漫長(zhǎng)征”，最終往往因?yàn)榕e證能力不足，只能“啞巴吃黃連”。

      法治的短板、市場(chǎng)的混亂，極大挫傷了企業(yè)的創(chuàng)新積極性，讓國(guó)內(nèi)不少優(yōu)秀的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)新品種的研發(fā)培育“望而卻步”，對(duì)進(jìn)軍下游交易市場(chǎng)“望洋興嘆”，讓擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)外種業(yè)巨頭在中國(guó)市場(chǎng)中漁翁得利，立于“不敗之地”。讓種子產(chǎn)業(yè)回歸戰(zhàn)略性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位，打一場(chǎng)種業(yè)翻身仗，除了技術(shù)上的攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用之外，還需要法治力量的同步跟進(jìn)、全程護(hù)航，促進(jìn)中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

      目前，我國(guó)種子法律法規(guī)體系已初步成型，建立起以種子法為核心，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律、產(chǎn)品質(zhì)量法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法為補(bǔ)充，植物新品種保護(hù)條例、《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》等予以配套的“種子法體系”。這無(wú)疑會(huì)為種子市場(chǎng)的建立與規(guī)范化發(fā)展，起到良好的促進(jìn)作用。種子市場(chǎng)從業(yè)人員和種子行業(yè)管理人員的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)于種子市場(chǎng)的規(guī)范化運(yùn)作也具有重要意義，現(xiàn)實(shí)中種子相關(guān)惡劣案件逐年下降的趨勢(shì)線(xiàn)也是對(duì)此的有力注腳。

      為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)主體多元化，我國(guó)在種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入門(mén)檻上“一降再降”，非主要農(nóng)作物和林木種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本實(shí)現(xiàn)了“零門(mén)檻”。然而，新種子的研發(fā)、培育和藥品的研發(fā)一樣，周期長(zhǎng)、耗資高，且易受自然因素影響、風(fēng)險(xiǎn)大，沒(méi)有雄厚的財(cái)力，無(wú)法支撐起龐大的研發(fā)費(fèi)用，而一旦出現(xiàn)方向性的錯(cuò)誤，則前期投入便“打水漂”。降低準(zhǔn)入門(mén)檻，種子企業(yè)“遍地開(kāi)花”，為種業(yè)市場(chǎng)主體引入新生力量、注入新鮮血液，卻也帶來(lái)“劣幣驅(qū)逐良幣”的問(wèn)題。一些投機(jī)性強(qiáng)中小企業(yè)，并不持久關(guān)注基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的研究，而是選擇在市場(chǎng)上“打游擊”，玩起“新瓶裝舊酒”的把戲，將自身的“資源”不斷“變現(xiàn)”，而少數(shù)大公司企業(yè)憑借暫時(shí)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和信息不對(duì)稱(chēng)優(yōu)勢(shì)，利用種子新品種審定制度，在市場(chǎng)上“借以續(xù)命”，而一些本可以培育優(yōu)質(zhì)新品種，而資歷不夠的企業(yè)，卻被“拒之門(mén)外”，或不得不成為“資源壟斷者”的附庸，“借殼上市”。

      種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系需要法治的守護(hù)。在立法上重新審視和優(yōu)化現(xiàn)有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度、品種選育審定制度和新品種保護(hù)制度，是十分必要的。減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)良性發(fā)展，用法治守護(hù)創(chuàng)新，引導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研共同進(jìn)行基礎(chǔ)性、前沿性的科學(xué)研究。

      市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度自由，會(huì)產(chǎn)生壟斷或紊亂，單純依靠市場(chǎng)主體的自律，無(wú)異于“癡人說(shuō)夢(mèng)”。種子是商品，但區(qū)別于一般的商品，在于其強(qiáng)烈的安全屬性和公共屬性。種子在生產(chǎn)中可以數(shù)十倍、上百倍倍增，要么不出問(wèn)題，出了問(wèn)題便是大問(wèn)題。近年來(lái)各地屢屢出現(xiàn)的“種子事件”，無(wú)一不是地方政府執(zhí)法監(jiān)管上的“長(zhǎng)期放任”所導(dǎo)致。簡(jiǎn)政放權(quán)是保證種業(yè)市場(chǎng)活力的條件，但“放權(quán)不等于放縱”。必要的行政執(zhí)法管理，是保證種子市場(chǎng)良性有序發(fā)展的重要條件。種子市場(chǎng)的成長(zhǎng)成熟，依賴(lài)政府有形的手，通過(guò)法律法規(guī)規(guī)制，塑造良好競(jìng)爭(zhēng)秩序。

      對(duì)種子市場(chǎng)而言，政府“有形之手”有五根手指，農(nóng)業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)以及有著“半官方”屬性的種子種業(yè)協(xié)會(huì)。在前期改革中，林業(yè)部門(mén)劃歸自然資源，山水林田湖草統(tǒng)一管理，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)分而治之；質(zhì)量監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管雖合二為一，但無(wú)論在法律框架和組織結(jié)構(gòu)上，都并未能夠?qū)崿F(xiàn)真正融合；各地種子種業(yè)協(xié)會(huì)也并無(wú)直接行政管理與執(zhí)法功能。

      和“九龍治水”一樣，“五根手指捏不住一粒種子”的一個(gè)重要原因在于監(jiān)管者的缺位，農(nóng)林部門(mén)是種子行業(yè)主管機(jī)關(guān)，質(zhì)量、市場(chǎng)部門(mén)是重要監(jiān)管部門(mén)，行業(yè)協(xié)會(huì)是橋梁紐帶。五根手指應(yīng)該緊緊握成一個(gè)拳頭，而不是“指間流沙”，放任自流，或者是相互推諉、互相扯皮，甚至有少數(shù)執(zhí)法者與假冒偽劣經(jīng)銷(xiāo)商結(jié)為“利益共同體”，狼狽為奸，坑農(nóng)害農(nóng)。

      法令不嚴(yán)則不治，法的生命力在于違法必究。市場(chǎng)上屢見(jiàn)不鮮的假種劣種和套牌種，根本原因在于執(zhí)法不嚴(yán)所帶來(lái)的違法成本過(guò)低。種子法等規(guī)定要求，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立和保存經(jīng)營(yíng)檔案，記載種子來(lái)源、數(shù)量、銷(xiāo)售去向、銷(xiāo)售日期等，并明確了具體的保管期限，確保檔案記載信息連續(xù)、完整、真實(shí)。但實(shí)踐中，真正有效記載并保證可追溯的，寥寥無(wú)幾。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門(mén)可以處至少二千元、最高不超過(guò)二萬(wàn)元的罰款。但各地大大小小的違法經(jīng)營(yíng)者中，真正被罰的屈指可數(shù)。因?yàn)樽匪輽C(jī)制未能真正建立，導(dǎo)致一旦出現(xiàn)假冒偽劣現(xiàn)象，也無(wú)法查清原因，只能歸咎于“天災(zāi)人禍”。

      除了行政上的監(jiān)管，種子協(xié)會(huì)在制定行業(yè)規(guī)范、建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)行業(yè)自律、維護(hù)行業(yè)信譽(yù)上的作用，也是不可或缺的，是行政監(jiān)管主體與市場(chǎng)主體之間的“中間層”，對(duì)于促進(jìn)種子行業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化具有重要促進(jìn)作用。

      市場(chǎng)上“濫竽充數(shù)”的種業(yè)經(jīng)營(yíng)者大行其道，損害的不僅是農(nóng)民的利益，還有正規(guī)經(jīng)營(yíng)的從業(yè)者及其上游的種子制售和研發(fā)企業(yè)，最終損害的是整個(gè)種子產(chǎn)業(yè)鏈條，使得我國(guó)種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)難以擺脫低端、無(wú)序的狀態(tài)。

      執(zhí)法上的缺失，也會(huì)像投影一樣顯現(xiàn)在司法上，引發(fā)各種各樣的訴訟?，F(xiàn)有刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟制度，在種子領(lǐng)域違法犯罪，以及對(duì)種子侵權(quán)、種子違約行為等建立了多元救濟(jì)渠道。但司法實(shí)踐中，仍有不少顆粒無(wú)收的農(nóng)戶(hù)，因?yàn)槿狈υV訟能力和證據(jù)意識(shí)，以及經(jīng)不起長(zhǎng)時(shí)間的訴累，而不得不成為違法行為的犧牲品。

      為幫助弱勢(shì)群體依法維權(quán)，我國(guó)建立了支持起訴、法律援助等制度。相關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)制售假冒偽劣種子等坑農(nóng)害農(nóng)行為，都可以支持受損害的老百姓向人民法院起訴。

      此外，民事訴訟法在2012年和2017年兩次修改中用兩款條文，先后創(chuàng)設(shè)了我國(guó)的民事公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度——對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院起訴。在前者缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)也可以提起公益訴訟。2013年修正的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，也作了相應(yīng)明確。

      除了民事公益訴訟，我國(guó)還建立起檢察機(jī)關(guān)“一元化”的行政公益訴訟制度，對(duì)違法履職或不履職行為，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)提出履職建議，促進(jìn)依法行政，直至將政府機(jī)關(guān)作為被告起訴到人民法院，承擔(dān)敗訴責(zé)任。例如，在前述種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的檔案建立與保存問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)即可以建議不作為、不履職的農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)采取行政處罰等執(zhí)法措施，建立種子經(jīng)營(yíng)的追溯機(jī)制。

      種子是農(nóng)耕的基礎(chǔ)，但種業(yè)發(fā)展的思路和理念絕不能停留在農(nóng)耕時(shí)代。從種子大國(guó)向種子強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，不僅需要科研能力的提升和市場(chǎng)體系的完善，更需要種子領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力的整體躍升，這些都依賴(lài)于法治。“法治”應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)種業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)下，我們已經(jīng)初步建立起相對(duì)科學(xué)的“種子法系”，問(wèn)題的關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法，并建立高效的司法救濟(jì)渠道，促進(jìn)種業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)需要深入開(kāi)展法律的宣傳，在人們心中播下法治的“種子”，在全社會(huì)形成種子安全氛圍，促進(jìn)全民守法，這是打好種業(yè)翻身仗的必要前提和重要方法。